Métropoles, un exemple pour l’État ?

Entre les sceptiques qui jugent que les métropoles aspirent les territoires, et les fervents affirmant qu’elles les irriguent, les divergences demeurent, et questionnent la généralisation du modèle. Un programme économique d’un président de métropole peut-il être dupliqué et adapté à la politique économique du pays ? Le débat est ouvert. Et est loin d’être tranché. La nomination possible de Gérard Collomb, patron de la métropole de Lyon, au sein du gouvernement d'Édouard Philippe pourrait apporter une première réponse.

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(Crédits : Fotolia)

Au cœur de la dernière réforme territoriale figure l'affirmation des métropoles. Elles sont 15 aujourd'hui et la liste pourrait s'allonger, sept nouvelles entités territoriales souhaitant
bénéficier de ce statut. La feuille de route de ces intercommunalités est claire : renforcer les territoires de la République et œuvrer au redressement économique du pays. Se sentent-elles alors investies d'une mission d'exemplarité ? En d'autres termes, le modèle gagnant appliqué par l'une d'elles peut-il être reproduit ailleurs ? Pourrait-il faire école au niveau national ?

"Des éléments pourraient laisser entendre que c'est envisageable, juge Thomas Guénolé, politologue et enseignant au Cevipof. Une métropole est un vrai ensemble urbain, économique, social et humain, qui dépasse le plus souvent le million d'habitants. Dès lors, nous avons affaire à un petit État. Toutefois, le principal argument qui plaide contre ce type de transposition tient à l'accumulation de compétences sur lesquelles la métropole n'a pas la main. Des compétences fondamentales telles que l'appareil judiciaire, le militaire ou encore l'éducation nationale. Par conséquent, transposer en l'état la politique d'une métropole au niveau national laisserait inoccupés des pans entiers de l'action étatique, des administrations centrales et de la protection sociale."

Faire-ensemble

Gérard Collomb, président heureux de la métropole de Lyon (son troisième mandat), à défaut d'avoir participé à un gouvernement - à ce jour - lui est convaincu que le modèle est bien transposable, du moins sur d'autres territoires : "Toutes les villes devraient travailler comme nous." Le sénateur-maire socialiste de Lyon ne manque jamais une occasion de flatter le dynamisme de la capitale rhodanienne qui s'appuie sur le faire-ensemble. Il ne se lasse pas de rappeler l'histoire. Son histoire.

"Je venais d'un arrondissement, le 9e, qui avait perdu quantité de ses emplois industriels. Ce déclin m'avait convaincu que je devais agir très étroitement avec les acteurs économiques et universitaires."

Son appartenance politique au PS n'a-t-elle pas suscité une certaine défiance dans cette cité plutôt ancrée à droite ?

"Au début, tout le monde me regardait avec perplexité, se souvient-il. Aujourd'hui, les gens ont confiance. Quand un promoteur immobilier réalise une tour, il commence à dépenser 40 à 50 millions d'euros en amont de la construction. Il doit croire dans la politique que vous menez."

Un terrain de test ?

Pionnier, le groupe de gouvernance "Grand Lyon, l'esprit d'entreprise" a ainsi vu le jour en 2008. Cette instance de réflexion s'est muée en structure d'action et a déployé "Lyon ville de l'entrepreneuriat", un programme pour aider à la création, à la reprise et à la transmission d'entreprises. Les objectifs ont été revus à la hausse pour le mandat actuel, fixant annuellement l'accueil de 100 nouvelles entreprises afin de créer 2 000 emplois, l'accompagnement de 200 pépites et l'émergence de dix nouvelles ETI. Laurent Fiard, président du Medef Lyon-Rhône, partie prenante de ce tour de table, se félicite que le monde de l'entreprise soit suffisamment entendu à Lyon.

"Les fondamentaux sont là, le partenariat aussi. Mais dans toute dynamique, il faut garder le cap", convient le PDG de l'éditeur de logiciels Visiativ.

La pertinence de l'organisation métropolitaine lyonnaise est reconnue par les experts de tous bords.

"On peut penser qu'il s'agit d'un terrain de test pour constituer une métropole plus forte qu'ailleurs, acquiesce Michel Lussault, géographe et professeur à l'ENS de Lyon. La préoccupation du développement économique est antérieure à la mise en place de la gouvernance métropolitaine. Cela a précédé de beaucoup l'arrivée de Gérard Collomb. De Michel Noir, on retiendra son impulsion dans les grands projets urbains et, ensuite, l'action de Raymond Barre."

L'ex-président du pôle de recherche et d'enseignement supérieur de l'Université de Lyon (de 2008 à 2012) et actuel directeur de l'Institut de l'éducation évoque le caractère quasi "transparti" de cette gouvernance économique et des grands projets. "La plupart des élus se montrent plutôt pondérés quand bien même ils ne sont pas prégnants au niveau national. Si des tensions s'expriment, elles arrivent à être gérées", souligne-t-il. "Le pouvoir national est en permanence sous pression médiatique, prolonge Thomas Guénolé. Cette pression est sans commune mesure au niveau des métropoles."

Trophées Incity Michel Lussault

Michel Lussault alerte le premier édile de la ville de Lyon sur un risque de "citadellisation" de la "baronnie locale". (Crédits : Laurent Cerino / ADE)

La "Champions League"

En sa qualité d'économiste, Olivier Torrès se souvient avoir été frappé lorsqu'il enseignait à emlyon business school, il y a 12 ans, par le point commun entre la direction de l'école supérieure de commerce, le président de l'Olympique lyonnais, Jean-Michel Aulas, et Gérard Collomb :

"Chacun visait la « Champions League ». L'EM était clairement dans une stratégie européenne en matière d'entrepreneurship. Pour l'OL, l'important était de jouer la coupe d'Europe de football. Le maire de Lyon, quant à lui, avait compris que lorsque sortait un classement franco-français, il se heurtait à un biais parisien."

Cette fibre "entreprenante" vibre intensément à Montpellier où l'universitaire-chercheur, fondateur du laboratoire Amarok (observatoire à vocation scientifique et expérimentale, des attitudes, comportements et santé des entrepreneurs) s'est définitivement ancré. Si l'ancienne capitale de Languedoc-Roussillon a perdu son titre dans la fusion avec Midi-Pyrénées pour donner corps à l'Occitanie, "elle doit aujourd'hui avoir l'intelligence d'être une excellente seconde. Nous ne dépasserons jamais Toulouse", concède Olivier Torrès.

Pour autant, il n'est pas question de souffrir du moindre complexe d'infériorité. Celui-ci évoque l'incroyable vitalité liée à la jeunesse, à la part d'étudiants, etc. 'C'est tout à la fois la Silicon Valley et le Brésil', s'amuse-t-il. Le premier incubateur, Cap Alpha, y a vu le jour dès 1987. Et le Bic (Business innovation center) émarge en 4e position dans le top 10 national des incubateurs. Quant au laboratoire d'excellence Labex Entreprendre, il totalise six chaires.

"C'est l'héritage de Georges Frêche qui a misé sur la matière grise après avoir constaté que la région avait raté la révolution industrielle. D'ailleurs, j'ai toujours entendu Gérard Collomb dire que l'ancien maire de Montpellier (de 1977 à 2004) était son modèle."

Deux hommes ayant fait leur le principe schumpétérien reposant sur la destruction créatrice.

Culture et tourisme

À Nantes, l'électrochoc a été provoqué par la fermeture des chantiers navals en 1986, conduisant Jean-Marc Ayrault, le maire d'alors, à unir ses forces avec les chefs d'entreprise, les structures syndicales et les organismes consulaires. Moyennant quoi, "le taux de chômage du territoire est maintenant inférieur de deux points à celui de la moyenne nationale, note Jean-François Gendron, président de la chambre de commerce et d'industrie de la région Pays de la Loire. Notre économie est très diversifiée désormais." Fabrice Roussel, premier vice-président de la Métropole, met en avant les nombreux sous-traitants de l'aéronautique rassemblés au sein du réseau Neopolia, l'IRT (Institut de recherche technologique) Jules-Verne, dédié aux matériaux et à la mécanique, l'agro-alimentaire... En la matière, le MIN, deuxième plus gros marché de gros après Roissy, déménagera dans de nouvelles installations (43 000 m²) à l'horizon de la fin 2018.

Au-delà de ce socle, Nantes métropole a misé sur le lien entre "culture et tourisme", avec un côté surprenant. Après le Grand éléphant, architecture en mouvement pouvant embarquer 50 passagers, les créateurs des Machines de l'île ont annoncé une nouvelle animation géante, L'Arbre aux hérons, dans les anciennes carrières Misery. "En dix ans, la fréquentation touristique a progressé de 50 %", insiste l'élu métropolitain. La fusion, le 1er janvier 2015, de l'agence internationale Nantes Saint-Nazaire avec Nantes métropole développement entérine une volonté de travailler collectivement pour accueillir les entreprises et accroître la visibilité à l'international. En 2016, "80 projets se sont concrétisés".

Mobilisation collective

À Lille, face au chômage qui a progressé de "25  % en cinq ans", le nouvel exécutif métropolitain a également sonné la mobilisation collective, seule solution pour inverser la tendance. "Le monde économique me désigne comme business friendly", savoure Damien Castelain, président sans étiquette (depuis avril 2014) de la MEL (Métropole européenne de Lille). Nouvelle gouvernance et nouvelle feuille de route pour Lille's agency, agence de développement fondée il y a 20 ans et cofinancée par la Métropole et la CCI. Et la marque territoriale "Melcome to Lille" est sans équivoque sur l'état d'esprit. Capitale européenne de la culture en 2004, Lille concourt pour décrocher le titre de capitale mondiale du design 2020 en s'appuyant sur Lille design, des écoles et des entreprises.

"Nous postulons à tous les appels d'offres de grands évènements, car ils génèrent des retombées économiques. Par exemple, 150 millions d'euros de recettes pour l'Euro 2016 (dix matchs se sont joués à Lille et à Lens, NDLR)", souffle l'élu.

Considérant que la désindustrialisation (8 000 emplois perdus depuis 2008) n'est pas une fatalité pour cette agglomération au glorieux passé manufacturier, la MEL a voté un plan "rebond industriel" en octobre dernier, placé sous la responsabilité de Frédérique Seels, conseillère métropolitaine en charge des relations avec les entreprises et directrice générale de Création bois construction, PME de 50 salariés. Elle évoque un projet de show-room virtuel mettant en valeur le "made in MEL" ou encore la tenue des Assises du robot industriel, en mai prochain, et la volonté de s'appuyer sur des talents locaux.

Investir dans les infrastructures demeure une des clefs de voûte de l'attractivité d'une métropole malgré les contraintes budgétaires. Lille va relier par tram sa gare ferroviaire avec l'aéroport (250 millions d'euros d'investissement) et doubler ses lignes de tram. Dans l'agglomération lyonnaise, cinq milliards d'euros seront à nouveau investis par la Ville, la Métropole et le Sytral (Syndicat des transports lyonnais) d'ici à 2020, quand Bordeaux Métropole revendique le réseau de tramway le plus étendu de France avec 65 kilomètres de rail, fin 2016.

"Big is beautiful"

Avec une politique dynamique, les métropoles aspirent-elles pour autant ou irriguent-elles les territoires alentour ? Les économistes et experts divergent sur cette question. Olivier Bouba-Olga, à l'université de Poitiers, dénonce un discours faisant des grandes villes l'alpha et l'oméga de la création de richesses et d'emplois.

"Je me remémore les années 1990 où étaient vantés les districts industriels et le « small is beautiful », remarque ce spécialiste des territoires. Aujourd'hui, « big is beautiful ». Entre-temps, les pôles de compétitivité sont apparus qui, pour ceux qui marchent le mieux, fonctionnaient déjà avant d'exister sous cette forme. Je ne nierai pas certains effets positifs. Toutefois, cela n'a pas été la solution miracle pour doper l'économie."

Son verdict est sans appel : "La politique de soutien limitée à quelques grandes villes est une erreur." Et en est convaincu :

"La métropole se nourrit largement des richesses créées sur les autres territoires non métropolitains. Je déconstruis ce discours où tout se passe dans les métropoles qui ont, certes, un rôle à jouer, dans la mesure où elles concentrent les fonctions dites support. Il faut travailler sur le système d'interdépendance et arrêter d'opposer les territoires les uns aux autres. Des bouts de chaîne de valeur sont ici et là."

Pour Michel Lussault, pas l'ombre d'un doute : "Les métropoles et les aires urbaines sont une chance pour la France qu'elles dynamisent. Et il faut accorder le plus d'importance possible aux intercommunalités." De l'étude commandée par la métropole de Lyon à l'économiste Laurent Davezies, il apparaît que cette dernière transfère "35 % de son revenu disponible vers les autres territoires". Pour l'auteur, professeur au Conservatoire national des arts et métiers, pas de doute non plus : la métropole est le facteur de développement des territoires environnants. En observateur averti de cette agglomération, Michel Lussault appuie ce propos : "Une des caractéristiques de la politique à la lyonnaise est de conjuguer développement économique et préoccupation sociale."

Gérard Collomb et plein d'autres personnes

Gérard Collomb a convaincu les forces vives du territoire de participer au développement économique de la métropole de Lyon. (Crédits : Laurent Cerino / ADE)

Il en veut pour preuve la politique en matière de logement. Ceci est aussi le résultat d'une société civile très active et multiple : catholiques traditionnels, progressistes, milieu alternatif, culturel, etc. Cependant, l'universitaire lyonnais alerte le premier édile de la ville sur un risque de "citadellisation" de la "baronnie locale". "Les bons élus locaux font de bonnes choses les deux premiers mandats, une durée suffisante pour monter des projets", assène-t-il. Et prône de raccourcir le temps de mise en œuvre des opérations.

"Un système innovant est un système apprenant où on transmet, en laissant le jeu ouvert, argumente Michel Lussault. Les gens supportent de moins en moins les dynasties politiques, même au plan local."

"Sociosystèmes"

Dans le jeu mondial, les villes sont en compétition entre elles. Mais elles peuvent être aussi amenées à partager des bonnes pratiques. Le pacte État-Métropoles, signé en juillet 2016, s'inscrit dans cette logique. Chacune des métropoles a choisi une initiative qu'elle va expérimenter avec un soutien financier des pouvoirs publics et qui pourra ensuite reproduire chez les autres. La MEL promeut ainsi l'idée d'un bonus mobilité attribué aux personnes qui s'engagent à ne pas prendre leur voiture aux heures de pointe. En élargissant le propos, une métropole peut-elle servir de modèle à dupliquer ? "Il faut sortir du modèle générique. Ce qu'il faut, c'est du sur-mesure", tranche Olivier Bouba Olga. "Je pense que les territoires ont une singularité dont il ne faut pas avoir peur", renchérit Olivier Torrès. "La métropole ne peut être l'inspiration d'une politique nationale que pour une politique bien précise", analyse encore Thomas Guénolé.

Les villes se bâtissent sur une histoire propre, modelant les écosystèmes. D'aucuns parlent même de "sociosystèmes" : Toulouse qui s'est réalisée sur la greffe réussie avec Airbus n'est pas comparable à Lyon. Ou encore la Cité des vins ne pouvait être sise qu'à Bordeaux, inaugurée en mai dernier et exploitée par la Fondation pour la culture et les civilisations du vin, etc. "En même temps, cela n'empêche pas de réfléchir à de grands principes pouvant être déclinés partout", pense Michel Lussault. Et ce géographe nostalgique de la Datar, comme d'autres, la verrait bien remise sur les rails, sous forme d'une agence de coopération, non normative, associant les collectivités territoriales et fondée sur l'émulation.

Alain Rousset, président de la Nouvelle Aquitaine a franchi le pas l'an dernier en dotant l'institution régionale d'un pôle baptisé "Datar et harmonisation des politiques publiques". L'équipe se compose d'une soixantaine d'agents avec une volonté affichée d'œuvrer en faveur des territoires en déprise. Une façon de se saisir pleinement du rôle de pilote du développement économique que la loi Notre confère aux régions. À ce propos, de quelle manière les métropoles vont-elles travailler sur ce terrain économique avec les régions ? Ces dernières ne vont-elles pas être tentées de reproduire, à leur échelle, ce jacobinisme si franco-français ? Les universitaires interrogés se rejoignent pour dire que le vrai frein en France, c'est le colbertisme de l'administration centrale. Rien de nouveau donc, à ce jour.

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