Désintérêt. Est-ce le mot qui pourrait expliquer l'échec cuisant des élections aux chambres de commerce et d'industrie, qui se tenaient du 20 octobre au 2 novembre 2016 ? Lors de ce dernier scrutin en date, seuls 12,4 % des 2,9 millions d'entrepreneurs inscrits ont voté pour élire leurs représentants (4 837 dirigeants d'entreprises désignés pour cinq ans), soit la participation la plus faible depuis 1974, année où elle atteignit 40,7 %. Une fois encore, ce scrutin s'est déroulé dans l'indifférence patronale. Dès lors, le résultat pose question à l'heure où les chambres subissent la pire crise de leur histoire, avec des restructurations majeures, et dans le même temps ne rencontrent plus l'adhésion d'une grande partie de leurs ressortissants. Ce désintérêt caractérise-t-il, plus largement, le sentiment des chefs d'entreprises à l'égard des CCI, reflétant l'image qu'elles endossent depuis des années auprès d'eux ?

"Il ne faut pas connecter niveau de participation électorale et objet des chambres de commerce, tempère Dominique Andolfatto, professeur de science politique à l'université de Bourgogne-Franche-Comté, auteur en 2011 d'un article intitulé Représenter les intérêts économiques : les élections des membres des chambres de commerce et d'industrie, paru dans la Revue d'histoire consulaire. Leurs rôles ne sont pas forcément bien connus et les chambres de commerce ne savent pas nécessairement bien communiquer. En outre, ces rôles peuvent être concurrencés par celui d'autres institutions. Dès lors, les chefs d'entreprises ne s'y reconnaissent pas et peuvent les trouver trop élitistes."

Évoluer ou disparaître ?

L'intérêt pour les CCI ne doit donc pas être envisagé au regard du seul et faible taux de participation aux élections, car "l'humeur électorale corporative des chefs d'entreprise en général est faible. Aussi le Medef et la CPME (anciennement CGPME, NDLR) ont-ils préféré que la représentativité patronale soit certifiée sur la base des adhésions et non sur la base d'élections", observe Michel Offerlé, professeur de science politique à l'ENS.

Le problème serait plus global et résulterait de nombreux facteurs. Dans ce contexte, mais avec un retard certain, les chambres tentent de riposter, en communiquant davantage sur leurs missions et les services qu'elles offrent, de s'ouvrir et de défendre leur utilité pour les patrons et les territoires. Elles se savent observées. Revient alors la sempiternelle interrogation de leur évolution voire, plus déterminant, de leur maintien, une épée de Damoclès planant au-dessus de leur tête après les réformes successives. Et si les CCI étaient amenées à disparaître ?

Intérêts

Malgré ce qu'elles ont dû (et devraient à nouveau) subir, les chambres de commerce et d'industrie occupent une place prépondérante dans le paysage économique du pays, depuis la création de la première CCI à Marseille en 1559. De par leur statut d'établissements publics à caractère administratif de l'État, elles représentent les intérêts de l'industrie, du commerce et des services auprès des pouvoirs publics. Un aspect politique particulier - parfois mal compris par les chefs d'entreprise - qu'elles complètent par un rôle d'intermédiaire auprès des collectivités. "Longtemps, les CCI ont exercé un rôle dans la relation entre le milieu des affaires et l'État, car le pouvoir avait besoin de relais locaux. Désormais, c'est moins le cas", remarque Philippe Lacombrade, docteur agrégé d'histoire et chercheur au Centre de recherches interdisciplinaires en sciences humaines et sociales de Montpellier.

"Ce sont les seules à pouvoir rassembler les forces économiques d'un territoire avec une connaissance globale du tissu local", souligne Clotilde Druelle-Korn, maître de conférences en histoire contemporaine à l'université de Limoges.

Au fil du temps, le réseau consulaire s'est étoffé avec un maillage territorial dense (90 chambres aujourd'hui, 24 000 emplois) et des prérogatives devenues importantes. Les chambres, gouvernées par les syndicats patronaux qui y ont rapidement vu un intérêt, participent ainsi au développement économique d'un territoire et à son aménagement avec la gestion de structures comme des aéroports, ports maritimes et écoles, mais également à la vie des entreprises, de la transmission à la création, puisque les activités commerciales peuvent être enregistrées auprès d'elles. "Leur palette de missions est très large et diversifiée, également dans la formation des chefs d'entreprise, le développement du tourisme et le commerce international, ce que les dirigeants méconnaissent", ajoute la chercheure.

Symbole

Contrairement à l'établissement national fédérateur des chambres, CCI France, qui souffre d'une relative indifférence des pouvoirs politiques, économiques et médiatiques, sur le plan local, c'est tout l'inverse. Les CCI jouissent toujours d'un statut privilégié, considérées indispensable à la vie économique d'un territoire, notamment en dehors des grandes villes et dans les zones rurales. "C'est la raison pour laquelle, lorsqu'elles sont menacées, c'est un symbole du dynamisme local que les élus politiques défendent", explique Aisling Healy, maître de conférences en science politique à l'université Jean-Monnet Saint-Étienne. Ils sont ainsi nombreux à exprimer leurs craintes de voir les CCI ne plus pouvoir assurer leurs missions localement en faveur de la formation, du développement et du soutien aux entreprises. "L'idée de voir mourir économiquement un territoire les oblige à réagir dans un souci de responsabilité", ajoute l'enseignante.

Ce sens de la responsabilité relève de la culture propre au monde consulaire, ce que les CCI entendent promouvoir.

"Lors de la réforme de 2010, beaucoup de petits et de grands combats locaux ont été menés, avec l'interférence d'élus locaux, car dans les grandes villes (où elles sont parfois sous-dimensionnées) et dans les petites (où elles sont surdimensionnées), l'existence même et la force d'une CCI constitue un enjeu à la fois économique et politique, pour ne pas dire social, puisqu'elles comptent plusieurs dizaines de milliers de collaborateurs dans toute la France", souligne Michel Offerlé.

Délitement

Néanmoins, avec les réformes conduisant à la restructuration et à la modernisation du réseau (notamment celles du début des années 2000 portant sur leurs élections, sur leurs financements ou encore leurs missions, jusqu'aux plus drastiques de 2010 et 2015) et face à la montée en puissance des régions, intercommunalités et métropoles, la légitimité des CCI s'est retrouvée fortement remise en cause partout où elles sont installées.

"Dès les années 1980, les collectivités territoriales ont pris un réel pouvoir, notamment en matière économique et sociale et d'offre de services. Jusqu'alors, les CCI jouissaient d'un rôle prépondérant, agissant comme moteur. Aujourd'hui, elles occupent davantage un rôle de partenaire", analyse Aisling Healy.

C'est le cas à Lyon, par exemple, où la Métropole communique activement sur l'entrepreneuriat. Cet affaiblissement des chambres prendrait racine bien plus tôt, selon Pierre Lacombrade : "À partir de 1919, lorsque l'État crée des régions économiques, une tension est apparue entre les services régionaux et ceux des CCI." De quoi perturber le message consulaire. Toutefois, "elles restent encore, dans une certaine mesure, un canal d'accès pour atteindre le pouvoir politique", précise Pierre Vernus, enseignant-chercheur en histoire contemporaine à l'université Lyon 2.

À cela s'ajoutent les syndicats patronaux, branches professionnelles et clubs d'affaires, qui occupent dorénavant un rôle majeur dans la vie économique et proposent aussi des services se rapprochant de ceux offerts par les chambres. De quoi sensibiliser plus directement le dirigeant.

"Il préférera sans hésiter son syndicat qui le conseillera ou l'épaulera quand la chambre de commerce est sans doute davantage perçue comme une administration lointaine", annonce Dominique Andolfatto.

Peu à peu, les chambres ont donc perdu de leur lisibilité.

À qui la faute ?

Au premier rang des responsables de cette situation figurent les CCI elles-mêmes. Reconnaissant avoir manqué de réactivité face aux évolutions, elles ne parviennent plus, aujourd'hui, à convaincre de leur pertinence et de leur légitimité, malgré les efforts entrepris ces dernières années en matière de communication, entre autres. L'autre raison réside probablement dans l'opacité qui les entoure et cette image qu'elles portent d'institutions politiques, de représentativité plutôt que d'efficacité, de jeux de stratège entre organisations patronales pour les gérer et de "clientélisme".

"Malgré les discours d'ouverture et de modernité, les CCI perpétuent une certaine idéologie de l'entreprise en France, un entre-soi flagrant", signale Dominique Andolfatto.

Ce que le dirigeant déteste se confirme alors d'une certaine manière dans les urnes, avec des élections consulaires qui ne suscitent que très peu d'engouement. "Une vieille question qui n'a jamais été résolue", souligne Philippe Lacombrade, auteur d'une thèse en 2002 portant sur La chambre de commerce, Paris et le capitalisme français, 1890-1914. Les chercheurs trouvent une explication de ce désaveu principalement par les critiques qui entourent les CCI mais aussi par le manque d'enjeu.

"Nous observons que la participation décolle lorsque des listes d'opposition sont en lice, lorsqu'il y a une contestation sur le monopole des chambres. Dès lors, les élections deviennent plus compétitives", souligne Dominique Andolfatto.

Ce dont les instances du Medef et de la CPME sont conscientes. "Incontestablement, cela ne motive pas les chefs d'entreprise. Pourtant, proposer des listes d'union part d'un bon sentiment, puisque nous avons tous la même finalité, celle d'aider les entrepreneurs et les territoires", reconnaît Frédéric Motte, président du Medef Hauts-de-France et vice-président du pôle branches, territoires et mandats, qui préfère évoquer le manque de lisibilité des chambres. Son confrère, Philippe Guillaume, vice-président chargé des territoires à la CPME, voudrait ainsi "proposer des choses très concrètes pour faire évoluer le mode de scrutin". Afin de rendre ces élections plus attractives pour attirer plus de votants. Mais serait-ce suffisant ? Rien n'est moins sûr.

Aux patrons

Les CCI sont également mises à mal, car les chefs d'entreprise se font une image parfois erronée de la réalité, au-delà des critiques qu'ils formulent et qui, elles, peuvent apparaître légitimes. "Les CCI pâtissent du manque de connaissance qu'ont les dirigeants de leurs missions. Pour eux, il s'agit d'établissements publics, donc politiques, et qui renvoient aux taxes. En revanche, ceux qui sont un peu plus impliqués dans les milieux patronaux savent à quoi elles servent", souligne Aisling Healy. Le manque de temps est un autre argument mis en avant.

"Un patron s'occupe avant tout de son entreprise et lorsqu'il a besoin d'aide, il va au plus efficace. S'il ne sollicite pas la CCI, alors il n'y accorde pas d'intérêt, remarque Danièle Fraboulet, historienne spécialiste d'histoire économique et sociale, qui soutient que la communication de la part de ces organisations est primordiale. L'UIMM prouve de manière constante qu'elle est utile et montre son efficacité. Ce que ne font pas assez les CCI."

Les syndicats patronaux ne sont pas exempts de tout reproche. "Ils jouent un jeu dangereux à les critiquer, alors qu'ils ont besoin d'elles et les utilisent. On se demande si ce n'est pas une stratégie de déstabilisation afin de faire parler de leur camp", remarque Aisling Healy. Et sont tiraillés entre le désir de les maintenir, car ils y sont "attachés" et qu'elles "participent au dynamisme d'un territoire, se faisant les interprètes du monde économique", déclare Philippe Guillaume, et celui de les réorganiser. "Que veut-on en faire ? À un moment de leur histoire, elles n'ont pas su saisir le poids des enjeux et en ont oublié leurs fondements", ajoute-t-il, regrettant "leur institutionnalisation dans la représentativité." "La remise en cause de leur mission est aussi l'occasion pour elles de  rebondir", reconnaît Frédéric Motte, qui définit les CCI comme "le bras armés des syndicats".

Budget siphonné

Enfin l'État lui aussi porte sa part de responsabilité, puisque les CCI sont placées sous sa tutelle depuis le texte fondateur des chambres en date du 9 avril 1898. À l'origine des réformes successives, il s'est illustré ces quatre dernières années par une baisse drastique de leur budget (35 % de taxe affectée ponctionnée depuis 2013, soit un budget de 3,4 milliards d'euros en 2015), se plaçant dans une logique d'économies, en réduisant la taxe qui leur est allouée. Pour 2017, celle-ci doit être de 60 millions d'euros après avoir subi deux prélèvements sur leurs fonds de roulements en 2014 (170 millions d'euros) et 2015 (500 millions d'euros).

"Nous le condamnons et le déplorons même si cela oblige les CCI à se recentrer sur leur corps de métier. Elles devront faire preuve d'agilité", avoue Frédéric Motte, favorable à développer les liens entre les CCI régionales et les conseils régionaux.

Si l'État continue à les soutenir, ces derniers événements interrogent et montrent qu'elles sont une variable d'ajustement budgétaire. Certes, elles se sont engraissées durant des années, mais leur détricotage progressif est lourd de conséquences sur l'emploi et le maintien des établissements d'apprentissage, entre autres. Dans ces conditions, leur avenir est menacé.

Demain

À un tournant de leur histoire, et pour sauver une partie de leurs prérogatives, les CCI ont entrepris une démarche de rationalisation et de modernisation de leurs activités avec des regroupements, inscrite dans une logique de régionalisation des chambres. L'institution va devoir continuer à adapter ses missions avec un budget en baisse (- 6,7 % en 2017). Ce qui fait craindre aux élus consulaires de ne plus avoir les coudées franches pour investir (350 millions d'euros de programmes d'investissements ont été abandonnés) et remplir leur rôle auprès des entreprises. Se pose alors la question du transfert de certaines compétences des CCI vers d'autres organismes afin de faire des économies et de se recentrer sur le public des TPE et PME principalement.

"Fragilisées, elles n'échapperont pas également à une interrogation sur leurs missions, qu'il s'agisse aussi de la gestion d'équipements collectifs ou de certaines grandes écoles", ajoute Michel Offerlé.

Revient également sur la table un autre projet cristallisant les tensions, celui de la création de grandes maisons consulaires, regroupant les CCI avec les chambres de métiers et d'agriculture. L'idée divise de part et d'autre, mais pourrait faire sens en cette période où l'ensemble de ces corps intermédiaires connaît une crise de reconnaissance.