Réforme territoriale : « Il n’y a pas de corrélation entre la taille de la région et son attractivité »

ECLAIRAGE (3/3). Cinq ans après la création des grandes régions, quel est le mode d'emploi ? Spécialiste des nouvelles logiques migratoires, le géographe et démographe français, Gérard-François Dumont, qui enseigne à l’Institut de géographie et d’aménagement de la Sorbonne, revient avec la Tribune sur le rôle et la constitution de ces grandes régions comme Auvergne Rhône-Alpes, nées de la réforme territoriale. Mais aussi sur les origines des défis qu'elles rencontrent aujourd'hui.

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Interrogé sur le bilan de la fusion des régions comme Auvergne Rhône-Alpes issues de la loi NOTRe, le géographe et démographe Gérard-François Dumont se dit assez sceptique sur la dénomination de régions comme le Grand-Est, qui ne veulent rien dire. Que peuvent-elles signifier dans le contexte de l'Europe ?
Interrogé sur le bilan de la fusion des régions comme Auvergne Rhône-Alpes issues de la loi NOTRe, le géographe et démographe Gérard-François Dumont se dit assez "sceptique" sur la dénomination de régions comme le Grand-Est, "qui ne veulent rien dire. Que peuvent-elles signifier dans le contexte de l'Europe ?" (Crédits : DR)

LA TRIBUNE - Les élections régionales de 2021 marquent aussi les cinq ans de la fusion des 22 régions françaises, passées au nombre de 13. A-t-on réellement assisté à l'émergence d'une d'identité commune à ces grandes régions, comme Auvergne-Rhône-Alpes ?

GERARD FRANCOIS-DUMONT - Cette question est en effet fondamentale, dans la mesure où, pour que les citoyens puissent s'investir sur un territoire, que ce soit des acteurs économiques, associatifs, etc, l'expérience prouve qu'il faut qu'ils aiment et s'approprient ce territoire. Sinon, ils ont un comportement plus passif.

On voit aussi que toute grande réussite territoriale est liée plus profondément à des aspects qualitatifs que quantitatifs.

Dès lors, comment parvenir à définir une identité au sein d'une grande région, compte-tenu de la dimension très vaste de ce territoire, plus grand par définition, mais surtout, d'un héritage identitaire très diversifié ? Comment ressentir une identité commune entre le Puy-de-Dôme et la Savoie ou l'Ain ?

En ce sens, le nom de la future région est-il déterminant pour la suite ?

Lorsque la question du nom s'est posée, l'initiative prise, dans le cas d'Auvergne Rhône-Alpes, et qui était notamment de conserver et accoler les deux noms était probablement bonne, car elle correspond à la conservation de l'identité de l'Auvergne, nom historique à valoriser, et c'est la même chose avec Rhône-Alpes.

D'ailleurs, on voit plus largement que les deux tiers des grandes régions nouvellement créées ont choisi de reprendre un nom ayant une signification historique, qui donne du sens à leur territoire. Pour la même raison, je suis assez sceptique sur la dénomination de régions comme le Grand-Est, qui ne veulent rien dire.

Que peuvent-elles signifier dans le contexte de l'Europe, ou encore des autres continents avec lesquels elles ont pourtant des échanges ? Pour tirer son épingle du jeu à ce niveau et créer une région qui a du sens, il faut pouvoir être en mesure de faire valoir ses identités historiques ou des logiques géographiques.

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Cela veut-il dire que les noms composés de sigles (comme AURA, ARA en Auvergne Rhône-Alpes ou PACA en Région Sud) n'ont aucun espoir ?

Selon moi, il n'existe aucun espoir de ce côté-là et ce serait même une erreur, que de vouloir bâtir des noms sur des sigles. Cela peut néanmoins éventuellement se faire pour nommer, par commodité, les habitants par exemple.

Mais toute la question est encore de savoir ce qui va pouvoir donner du sens au territoire, symbolisé par un nom qui doit faire référence à « l'esprit des lieux » ?

A ce titre, que vont devenir les habitants du Grand-Est, des Grandestois ? Force est de constater que dans un monde ouvert comme le nôtre, ces noms ne signifient rien vu de Belgique ou de Pologne...

Vous aviez d'ailleurs vous-même évoqué à l'époque votre opposition à la création de ces grandes régions ?

J'avais démontré dès 2014, lors de mes auditions devant le Parlement, que ces fusions créeraient plus d'inconvénients que d'avantages. Car je ne crois pas qu'il existe, sous ce format, une possible identification des citoyens.

Cela s'ajoute à la problématique de l'éloignement que suscite aussi ces grandes régions, car même si si la visioconférence existe, il est difficile de créer des synergies entre deux extrémités d'une même région.

Il ne faut pas oublier que cette fusion des régions, comme l'a précisé l'ancien ministre Christian Eckert, a été écrite uniquement à des fins politiques, pour empêcher le FN de remporter la présidence d'une région.

D'ailleurs, à l'extérieur comme en Suisse, on n'a jamais imaginé fusionner deux cantons, sous prétexte qu'ils étaient trop petits... Il est même intéressant de noter qu'il existe toujours un canton de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne à ce sujet... Cela ne les empêche pas de coopérer.

Selon vous, la taille n'est donc pas un facteur suffisant pour peser à l'échelle internationale ?

C'est comme cela que cette réforme a été argumentée, mais c'est totalement faux. Car en Allemagne, en Italie ou en Espagne, les écarts de population et de superficie entre les plus grandes et les plus petites régions sont plus importants que ce qui existait dans les vingt-et-une régions continentales de France métropolitaine.

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Certaines sont vastes de par leur histoire, et d'autres plus petites : il n'y a d'ailleurs aucune corrélation entre la taille des régions et leur attractivité.

Il existe de grandes régions très dynamiques comme la Bavière, et d'autres à la peine, comme l'Andalousie par exemple. Des petites régions sont très dynamiques, comme la Navarre ou le Trentin-Haut-Adige, d'autres en moindre dynamisme, comme la Molise en Italie ou la Thuringe.

En France, il a souvent été discuté à propos du Limousin, qui n'était soi-disant pas assez peuplé, mais qui est pourtant un territoire plus peuplé que la Navarre, La Riora, le Val d'Aoste ou même bon nombre de cantons suisses, qui témoignent quant à eux d'une réussite économique remarquable.

Selon votre analyse, sur quels socles pourrait-on ainsi forger une identité territoriale commune à ces nouvelles grandes régions ?

A mon sens, la vraie piste, c'est surtout le principe de subsidiarité. C'est notamment de permettre aux Régions de s'organiser elles-mêmes et de gérer à cette échelle les problématiques communes à l'ensemble de leur territoire, comme par exemple la question des grands aéroports, des grandes zones d'activités, de l'enseignement supérieur, etc.

Mais on devrait en même temps pouvoir laisser aux autres territoires tout ce qui peut être géré à une échelle plus fine, comme les problématiques économiques rencontrées autour d'un bassin de vie de 5.000 habitants, un enjeu de départ à la retraite des artisans d'un bassin, etc. Car ce sont eux qui connaissent mieux le terrain.

Aujourd'hui, nombreuses sont les voix qui s'élèvent pour demander davantage de décentralisation en faveur des Régions notamment, y compris en Auvergne Rhône-Alpes...

En réalité, on a au plutôt observé au cours des dernières années un phénomène de recentralisation, avec des régions qui n'ont plus d'autonomie fiscale car 94 % de leurs recettes proviennent de l'État. On leur a même retiré la compétence de l'apprentissage. Il est vrai néanmoins qu'en contrepartie, l'État a été assez généreux avec les Régions en termes de dotations financière, car il voulait aussi prouver que la réforme réussissait.

On évoque le fait que les Régions ont de vraies responsabilités mais, en réalité, cela est contrasté par l'absence d'autonomie fiscale ainsi que par des réglementations qui demeurent lourdes et tatillonnes. La priorité serait donc de redonner aux régions une forme d'autonomie fiscale, au nom du principe de subsidiarité.

Le principal problème est que contrairement à ses voisins, la France n'a toujours pas clarifié le rôle des régions et effectue du bricolage chaque année à ce sujet, comme avec le projet de loi sur la décentralisation (4D) en cours de préparation. Le système institutionnel est sans arrêt remis en cause avec des compétences supprimées et d'autres accordées : cela nuit beaucoup à l'attractivité de ses échelons ainsi qu'à la bonne compréhension des citoyens.

Un rapport de l'Institut Montaigne évoquait encore dernièrement le rôle politique croissant de ces nouvelles grandes régions, comme Auvergne Rhône-Alpes, avec à leur tête plusieurs futures présidentielles ou anciens ministres comme Laurent Wauquiez. Est-ce un phénomène naturel compte-tenu de la taille de ces nouvelles entités ?

Le premier facteur a probablement été la suppression du cumul des mandats, avec des présidents de région qui ont choisi d'abandonner leurs fonctions au Parlement, car ils ne se sentaient pas assez entendus, et ont opté pour la présidence d'une région.

Cependant, une Région demeure évidemment un organe politique et un échelon territorial qui relève de la politique publique, même si cela ne signifie pas nécessairement d'y mener une action politicienne.

D'ailleurs, lorsqu'un nouvel élu d'une autre couleur politique arrive, il est très rare qu'il aille jusqu'à annuler toutes les mesures de son prédécesseur, cela n'aurait pas de sens.

La conséquence cependant, c'est aussi que les médias ne s'intéressent pas assez aux élections régionales en tant que telles, mais plutôt comme une primaire des élections présidentielles, ce qui enlève par conséquent de la saveur démocratique aux débats sur l'échelle régionale.

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